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              新《環保法》執行效果評估:查封扣押最有力,借力公安效果好
              2017-04-21
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              史上最嚴厲的新《環保法》,實施兩年來效果如何?在保護青山綠水的過程中起到什么作用?這些均體現在新《環保法》的四個配套辦法上。4月18日,中國人民大學法學院發布新《環保法》四個配套辦法2016年度實施與適用評估報告時,作出回應。2015年正式開始實施的被稱作新《環保法》的史上最嚴厲的《中華人民共和國環境保護法》,實施兩年來效果如何,在促進中國經濟發展,同時保護青山綠水的過程中起到什么作用?關鍵要看執法能力和效果如何。而這一效果就體現在新《環保法》的四個配套辦法上。

               4月18日,中國人民大學法學院發布新《環保法》四個配套辦法2016年度實施與適用評估報告時,披露了以上信息。該評估由環保部環監局委托,并由環監局提供原始數據。

              四個配套辦法指的是環保部出臺的《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》,以及環保部聯合公安部等部門發布的《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》。四個配套辦法對應的案件是按日連續處罰案件;實施查封、扣押案件;實施限產、停產案件;以及移送行政拘留案件。“所謂的《環保法》長牙齒,就是四個配套辦法這幾顆牙齒。”評估報告負責人、中國人民大學法學院教授竺效如是說。

              “其他”類案件數量過多

              《查封扣押辦法》規定排污者有違法排放有毒物質,在飲用水水源一級保護區排放污染物,違法排放工業污泥等六類不同情形之一,環保部門可以實施查封扣押。然而2016年的查封扣押案件集中在辦法規定的第六類即“其它違法排污行為”,共5205件,占六類情形案件總數比例高達62%。

              課題組發現,所謂的“其他”違法行為包括未進行環評審批、未批先建、無排污許可證排污、違反三同時、無污染防治設施、禁燃區使用高污染燃料等行為。

              與之類似,《限產停產辦法》有“限制生產”,“停產整治”,以及“停業關閉”三種措施,其中“停產整治”類案件最多。而在停產整治適用的六類情形中,案件又集中在了“法律、法規規定的其他情形”。而所謂的“其他”情形,以未環評、未批先建、超標排污、無防污措施、無證排污等行為為主。

              “其他類型案件數量占比較高,就應該進一步明確他,給執法人員一個更好的適法引導。”竺效說。“如果短期內改變不了立法,那應該出一個自由裁量權的指導意見。而現行的自由裁量權指導意見,發布至今已經五年以上,值得修改。”

              按日計罰門檻高,反彈率高

              課題組提出“違法反彈率”指標,即某一地區違法企業被處以按日連續處罰、查封扣押、限產停產、行政拘留某一種處罰后,再次被處以行政處罰或被采取行政強制措施的比例。違法反彈率反映某一地區內排污企業守法情況和環境行政執法效果。

              四種處罰方式中,查封扣押反彈率在1%到2%之間,限產停產反彈率在3%到5%之間,移送行政拘留反彈率在1%到3%之間。但按日連續處罰反彈率遠高于其他三種方式。2015年,按日連續處罰反彈率高達15.8%,在2016年,按日連續處罰反彈率仍有9.8%。

              就按日連續處罰、查封扣押、限產停產、移送行政拘留、涉嫌犯罪移送公安機關五類措施的案件數,占總案件數比例而言,2016年查封扣押類案件最

              多,占43.89%,按日連續處罰類案件最少,占比4.47%。全國政協社會和法制委員會駐會副主任、中國環境資源法研究會副會長呂忠梅曾參與《環保法》的修訂工作,她表示按日計罰措施的適用條件有問題。按日計罰的適用范圍是排污者受到罰款處罰,被責令改正,且拒不改正的。“有的企業我先達到了標準,你不實施按日處罰了,我就再回到原來的狀態。”

              呂忠梅稱,目前按日計罰的舉證責任在監管部門,舉證難度很大。“環保部門來證明企業有違法行為,每天要盯著他,他稍有違法就要把他抓住,行政成本過高。”

              呂忠梅表示,在未來修訂法律時,希望舉證責任改為“自證清白”,即如果排污企業不能自證守法,環保部門可以推定企業有違法行為并實施處罰。

              借力公安部門

              課題組也統計了“環境執法的組合拳”,即對同一環境違法者的同一環境違法行為采取兩項或兩項以上的行政處罰。2016年環保機關共對1255家企業(或個人)打出環保“組合拳”,其中,被采取兩種組合措施的企業(或個人)最多,共1144家,占91%。

               竺效稱,查封扣押加行政拘留是兩種措施組合案件中最多的。“就是說執法部門最有效的執法方式是先把你查封扣押,后來案件涉及到行政拘留以后就移送行政拘留,后續的震懾效力可能比較高。”

              報告稱,與移送行政拘留或涉嫌犯罪移送公安機關相關的“組合拳”,占采取兩種措施的“組合拳”總數的74.1%。“環保部門慢慢會發現需要借力,借公安部門的力去懲治嚴重違法行為。公安部門介入的組合拳案子在2016年占比相當高,而且執法效果也不錯。”竺效認為,環保部門不僅要和公安部門合作,也要和其他部門合作,比如把企業公開的污染信息發布給人民銀行,人民銀行再公布給證監會、銀監會、保監會,以共同打擊企業環境違法行為。

              (來源:財新網)



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